Единая система операций управления Приморским краем

 

И.Э.Антонов

Проводится анализ Приморского края как развивающейся операционной системы. Обосновывается необходимость создания Центров генерации государственных целей и проблем как концептуальной основы формирования Единого информационного пространства органов власти и управления.

1.    Приморский край как операционная система

Новые подходы к решению теоретических и практических задач в деле совершенствования государственного управления открылись благодаря возможности повсеместного использования в обществе достижений информатики, вычислительной техники, средств телекоммуникаций и внедрения на этой основе в практическую деятельность органов власти и управления самых новейших методов, в том числе системного анализа, системологии и исследования операций, позволяющих более обоснованно готовить и принимать оперативные и стратегические решения.

К сожалению, до сих пор остаются не разработанными фундаментальная теория, концепция и методология государственного управления как особого вида деятельности, от эффективности которой зависит развитие и устойчивое функционирование Приморского края в целом. Следует также отметить, что, несмотря на безусловную актуальность, проблема информатизации государственного управления как в отечественной, так и в зарубежной литературе комплексно еще не сформулирована и не раскрыта. Отсутствуют унифицированные нормативные правовые акты, законодательно регулирующие права, обязанности и ответственность всех участников (юридических и физических лиц) сферы информатизации государственного управления и прежде всего Пользователей создаваемых автоматизированных систем различных видов и классов, Заказчиков и Разработчиков этих систем, а также и организаций, осуществляющих их эксплуатацию. Проблема обоснованного выбора состава и содержания автоматизируемых функций, процессов и процедур государственного управления, охватываемых системами информатизации на локальном и глобальном уровнях, также остается открытой и актуальной.

Ниже проводится анализ видов типовых процессов и процедур государственного управления, основанный на идее представления Приморского края как сложной развивающейся операционной системы.

Приморский край как операционная система состоит из структурно упорядоченного множества объектов государственного управления. Государственное управление реализуется внутренними и внешними функциями Приморского края через его органы. Деятельность органов государственной власти - это совокупность логически взаимоувязанных во времени и пространстве массовых действий, операций, нацеленных на реализацию возложенных на них функций. С этой точки зрения органы государственной власти - это операционные системы, предназначенные для достижения целей как Приморского края в целом, так и обеспечивающих их целей органов власти и управления более низких уровней. Семантика операций определяется нормативными правовыми актами соответствующих органов власти и управления, регламентирующих их компетенцию.

При этом под целями Приморского края, его органов понимаются те "желаемые состояния", результаты деятельности, которые необходимо достичь к заданному времени. В качестве целей могут выступать и другие системные характеристики: сохранить существующее состояние общества, сменить, реформировать или откорректировать курс его социально-экономического развития и др. Поскольку государственные цели всех уровней управления, образуя деревья целей, должны быть взаимосогласованы, то и действия государственных органов в совокупности должны составлять синхронизированную во времени и пространстве, логически и информационно взаимосвязанную унифицированную Единую систему операций государственного управления. Эта система должна охватывать государственные органы и органы местного самоуправления "сверху донизу" всех трех ветвей власти: представительной (законодательной), исполнительной и судебной. Особое место в Единой системе операций занимает вопрос необходимой взаимосогласованности, а, следовательно, и непротиворечивости операций государственного управления и операций органов местного самоуправления. При этом должна реально обеспечиваться сквозная "вертикаль" власти и управления "сверху донизу".

2.    Системы операций государственного управления

С точки зрения системного подхода деятельность органов власти и управления, несмотря на их внешнее различие и многообразие, отраслевую и территориальную принадлежность, адекватно отображается унифицированными системами операций государственного управления. Следует заметить, что полная классификация операций государственного управления еще ждет своей разработки. Многолетняя практика создания автоматизированных систем различных видов и классов государственного уровня позволила сформировать унифицированные классы операций государственного управления, приводимые ниже.

1.          Операции цикла государственного управления

Цикл государственного управления, независимо от семантического содержания, включает в себя следующие операции:

1.  формирование целей управления Ц(t) - этап S1;

2.  программирование (планирование) комплекса работ, услуг и видов деятельности в виде систем программ (плановых заданий), прогнозов развития в обеспечение достижения сформированных целей [формирование программ (планов)] - этап S2;

3.  контроль (анализ) работы и состояния объекта государственного управления на основе оценки результатов реализации программируемых (планируемых) операций F(t) и непланируемых операций Z(t) - этап S3;

4.  подготовка данных Д1(t),..., Дm(t) для принятия решений V(t) Руководством для "выхода" из проблемных ситуаций - S5;

5.  доведение решений Руководства до исполнителей, отображаемое оператором А(t) - этап S6;

6.  контроль исполнения решений Руководства на основе оценки результатов Q(t) их реализаций - этап S7.

Операции первого вида материализуются в виде планируемых программ, работ, услуг и видов деятельности, реализуемых на уровне Приморского края в целом, межотраслевых комплексов, ведомств, предприятий, организаций, муниципальных образований, других государственных народнохозяйственных объектов. К этому виду можно отнести процессы поставок продукции из Приморского краям в Российскую федерацию, странам СНГ и внешнего мира.

Объекты государственного управления, реализующие операции первого вида, отображаются рядом компонентов, выступающих в роли существенных факторов, характеризующих эти операции, в том числе:

1.  целями Ц(t), для достижения которых реализуются операции;

2.  программами (планами) реализации операций П(t);

3.  ресурсами R(t), выделяемыми для реализации операций;

4.  возмущениями W(t), действующими на объект, а следовательно, и на операции;

5.  оператором J(t), характеризующим программное (плановое) функционирование (работу) объекта государственного управления;

6.  результатами реализации операций F(t).

Операции второго вида материализуются процессами непланируемой смены состояния Z(t1), Z(t2),..., Zm(tn) объектов государственного управления. Операции второго вида отображаются:

7.  начальным состоянием Z(to) объекта государственного управления;

8.  возмущениями W(t), действующими на объект государственного управления;

9.  текущими состояниями Z(ti), i=1,m объекта государственного управления.

2.          Локальные операции

Система процессов и процедур государственного управления, реализуемая в локальном органе государственной власти и управления, образует класс локальных операций государственного управления. Как правило, для реализации локальных операций используются автоматизированные системы различного вида, относящиеся к категории офисных систем. В состав локальных операций входят перечисленные выше операции первого и второго видов, а также операции "запрос-ответ по отношению" к базам данных соответствующего органа власти и управления.

3.          Операции отношения

Этот класс операций реализуется между органами власти и управления, находящимися в двух смежных ярусах, взаимодействующих по принципу "управляющий - подчиненный". К этому же классу относятся операции отношения между взаимодействующими по ярусу партнерами - органами власти и управления. Вышеописанный класс операций цикла государственного управления для системы органов "управляющие - подчиненные" необходимо дополнить операциями оповещения и локальной сборки информации. Существо операций оповещения заключается во взаимном информировании взаимодействующих по ярусу управления органов о возникающих ситуациях и процессах. Операции локальной сборки предназначены для сбора и представления информации от нижестоящих органов государственного управления к вышестоящим по принципу "снизу вверх".

4.          Системные операции

Реализация системных операций государственного управления осуществляется системами органов власти и управления. Характерными в этом смысле являются, например, операции системной сборки данных, в которых участвуют все объекты государственного управления "снизу доверху", а также операции циркулярного или группового доведения решений Руководства до всех органов власти и управления нижестоящих уровней. В ходе реализации операций взаимодействие органов власти и управления может осуществляться по принципу "каждый с каждым".

Реализация перечисленных выше классов операций должна координироваться, на наш взгляд, системами Центров генерации государственных целей и проблем, назначение и функции которых на концептуальном уровне излагаются ниже.

3.    Системы Центров генерации государственных целей и проблем

Высшие звенья государственной власти и управления страны должны осуществлять формирование стратегических целей (доктрин) Приморского края и решать государственные проблемы, обеспечивая его устойчивое социально-экономическое развитие. Государственные цели и проблемы должны быть классифицированы, в том числе по отраслям, регионам, видам деятельности и упорядочены по органам власти и управления, приоритетности и очередности их реализации, оценены с точки зрения практической реализуемости, обеспеченности всеми видами ресурсов.

Для того, чтобы реально и эффективно выполнять весь этот комплекс специальных работ, на наш взгляд, необходимо создать в органах власти и управления Центры генерации государственных целей и проблем. Центры должны стать неотъемлемой функциональной структурой органов власти и управления всех уровней "сверху донизу".

Эти Центры должны представлять собой в целом концентрацию "интеллектуальной мощи" органов власти и управления и, базируясь на национальной идее, непосредственно осуществлять генерацию его стратегических целей, декомпозировать (дезагрегировать) их в системы обеспечивающих целей. Одновременно в Центрах непрерывно должны проводиться анализ и прогнозирование сценариев развития кризисных ситуаций и тенденций в обществе и мире, выявление и сопровождение актуальных краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных государственных проблем. Важнейшей функцией Центров должна явиться выработка проектов нормативных правовых актов в виде системы управляющих воздействий как на уровне Приморского края в целом, его комплексов отраслей, подотраслей, видов деятельности, регионов, так и на уровне государств внешнего мира. Работы по формированию и сопровождению целей и проблем должны осуществляться в Центрах непрерывно, а не от случая к случаю, опираясь на системы баз данных, в том числе таких, как "Стратегические цели", "Обеспечивающие цели", "Государственные проблемы", "Оценка достижения стратегических целей" и др. Следует заметить, что в области информатизации этап формирования целей и проблем государственного управления до сих пор остается малоисследованным и наименее автоматизированным. Рассматриваемый класс Центров целесообразно создавать в соответствующих органах трех ветвей власти: представительной (законодательной), исполнительной и судебной.

Положение о Центрах, их организационно-штатная структура, права, обязанности и ответственность должны определяться типовыми нормативными правовыми актами. При этом не должно быть дублирования функций Центров и других структур, осуществляющих, например, текущее рутинное информационно-аналитическое обеспечение деятельности органов власти и управления, сопровождение чрезвычайных ситуаций и т.д.

Центры генерации государственных целей и проблем - это высший класс новых интеллектуальных организационных структур и технологий, востребованных к жизни усложнившимися условиями социально-экономического и политического развития общества периода наступающего двадцать первого века, рыночных реформ, борьбы мнений общественно-политических партий, блоков и движений, взаимодействия государственных и коммерческих структур в усложнившемся мировом информационном пространстве. Чем выше уровень органа власти и управления, тем большее число целей и проблем приходится ему сопровождать и держать в поле зрения.

4.    Единая система операций государственного управления - основа формирования информационного пространства

Для практической реализации Единой системы операций государственного управления необходимы соответствующие информационные ресурсы, рис. 1.

Единая система операций государственного управления

Информационные ресурсы для реализации операций цикла государственного управления.

Информационные ресурсы для реализации локальных операций.

Информационные ресурсы для реализации операций отношения.

Информационные ресурсы для реализации системных операций.

Рис. 1. Структура информационных ресурсов Единого информационного пространства органов власти и управления

Создаваемые информационные ресурсы должны оцениваться по ряду критериев, в том числе по полноте, достоверности, точности, непротиворечивости, сопоставимости, доступности их Пользователям, оперативности, стоимости и др.

В ходе информатизации органов власти и управления перед Заказчиком и Разработчиком автоматизированных систем возникают методологические трудности, связанные с выбором очередности работ при определении необходимых информационных ресурсов. Здесь возможны две процедуры и стратегии.

Процедура I:

10.                определить состав и содержание Единой системы операций государственного управления ("Пакет 1");

11.                  на основе "Пакета 1" сформировать состав и содержание требуемых информационных ресурсов ("Пакет 2");

12.                  обеспечить концептуальное, методологическое, логическое и организационное единство информационных ресурсов во времени и пространстве и сформировать на этой основе Единое информационное пространство органов власти и управления ("Пакет 3"). Главное отличие "Процедуры I" заключается в том, что информационные ресурсы создаются под операции государственного управления.

Процедура II:

1.                    определить состав и содержание безусловно необходимых, на взгляд Заказчика и Разработчика, информационных ресурсов органов власти и управления ("Пакет 2-2");

2.                    определить состав и содержание Единой системы операций государственного управления ("Пакет 1-2");

3.                    если информационных ресурсов "Пакета 2-2" недостаточно, то сформировать к нему дополнительный объем необходимых информационных ресурсов, обеспечивающих реализацию всех операций государственного управления ("Пакет 2-2-2");

4.                    сформировать, как и в "Процедуре I", Единое информационное пространство органов власти и управления ("Пакет 3-2").

Отличие "Процедуры II" заключается в том, что информационные ресурсы создаются по принципу: "этот вид информации Пользователям будет необходим всегда, он не обесценится никогда".

Более обоснованным, на наш взгляд, является подход к информатизации органов власти и управления, определяемый "Процедурой I". При этом невостребованных информационных ресурсов вообще не должно существовать.

 

Литература

1.  Антонов И.Э. Концепция формирования региональной нормативно-правовой базы информатизации Приморского края.//ВОСТОК РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ И ОПЫТ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ. Выпуск 1. Материалы межрегиональной научно-практической конференции. - Хабаровск: ДВАГС 2000. – 148 с.

2.  Антонов И.Э. Формирование региональной нормативно-правовой базы информатизации Приморского края.//МИРОВЫЕ ИНФОРМАЦИОННЫЕ РЕСУРСЫ: НОВЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ МИНИМИЗАЦИИ РИСКОВ. Материалы IV международной научно-практической конференции. - Владивосток: ВФ РТА, 2000. – 220 с.

3.  Антонов И.Э. Концепция закона «Об информационном обеспечении органов государственной власти Приморского края».//ИНФОРИАЦИОННЫЕ РЕСУРСЫ И ТЕХНОЛОГИИ: ПРАВО И ИНТЕРНЕТ. Материалы VII международной научно-практической конференции. - Владивосток: ВФ РТА, 2000. – 324 с.

4.  Антонов И.Э. Комплексное развитие информационных ресурсов и информатизацииПриморского края».//ИНФОРИАЦИОННЫЕ РЕСУРСЫ И ТЕХНОЛОГИИ: ПРАВО И ИНТЕРНЕТ. Материалы VIIмеждународной научно-практической конференции. - Владивосток: ВФ РТА, 2000. – 324 с.

5.  Информационное обеспечение государственного управления / Авт.: Никитов В.А., Орлов Е.И., Старовойтов А.В., Савин Г.И.; Под ред. Ю.В.Гуляева – М.: Славянский диалог, 2000. – 415 с.

6.  Информатика в терминах и определениях российского законодательства / Под ред. В.А.Никитова. – М.: Славянский диалог, 2000. – 431 с.

7.  Орлов Е.И. Концепция Федерального закона "Об информационном обеспечении органов государственной власти Российской Федерации" //Информационные ресурсы России. - 1999. - № 2.

8.  Орлов Е.И. Актуальные направления информатизации общества //Материалы научной конференции "За гуманизм информатизации общества", 24 апреля 1996 г., Москва.

9.  Орлов Е.И. Концепция информационных агрегатов формирования единого правового пространства СНГ. Доклад на международной конференции "Правовые и информационные проблемы создания единого экономического пространства СНГ", Москва, 26-27 апреля 1994 г.// Материалы конференции. - М., 1994.

10.Орлов Е.И. Информатизация парламентской деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации //Информатика и вычислительная техника. - 1997. - № 1-2.

11.Орлов Е.И. Автоматизация информационного обеспечения Съездов народных депутатов СССР //Межотраслевая информационная служба. - М.: ВИМИ, 1991.

12.Орлов Е.И. Реализация стратегии информатизации Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Доклад на совещании-семинаре "Государственные информационные ресурсы и задачи устойчивого развития субъектов Российской Федерации". 27-29 января 1997., Москва, Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации //Проблемы информатизации. - 1997. - № 4.

13.Орлов Е.И. Задачи совершенствования информационного обеспечения парламентской деятельности. Доклад на семинаре по проблемам и практике информационного обеспечения деятельности парламентов и обмена правовой информацией. 11-12 февраля 1997 г., г. Алматы //Вестник межпарламентской Ассамблеи. - 1997. - № 2 (16).

14.Орлов Е.И. О системных операциях в информационных АСУ с иерархической структурой //Приборы и системы управления. - 1970. - № 6.

15.Орлов Е.И. Об информационных картинах в АСУ с иерархической структурой //Известия вузов СССР. Приборостроение. - 1970. - Том. XIV. - № 10.

16.Орлов Е.И., Латышев Э.Э. Управление операциями в больших системах в сложных ситуациях. Доклад на конференции "Вопросы конкретных системных исследований" //Материалы конференции. - М., 1970.

17.Орлов Е.И., Латышев Э.Э. и др. К теории живучести сложных систем //Ежегодник "Системные исследования. АН СССР". - М.: Наука. 1972.

18.Никитов В.А., Орлов Е.И. Информатизация Верховного Совета СССР. //НТИ. Сер. 1. - 1999. - № 2.

19.Никитов В.А., Орлов Е.И. Информатизация государственно-правовой сферы //НТИ. Сер. 1. - 1998. - № 3.

20.Никитов В.А., Орлов Е.И. Информационное обеспечение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации //НТИ. Сер. 1. - 1994. - № 9.

21.Никитов В.А., Орлов Е.И. Актуальные проблемы стратегии парламентской деятельности //Вестник межпарламентской Ассамблеи. - 1995. - № 4.

22.Орлов Е.И., Белов Г.В. Единое информационное пространство СНГ //Информационные ресурсы России. - 1993. - № 4.

23.Никитов В.А., Орлов Е.И. Основы концепции Единого информационного пространства парламентов государств-участников СНГ //НТИ. Сер 1. - 1996. - № 9.

24.Никитов В.А., Орлов Е.И. Информатизация парламентской деятельности США, Канады и государств Европы //НТИ. Сер. 1. - 1996. - № 9.

25.  Орлов Е.И., Жиров М.В., Сундатова О.Ю. Новые информационные технологии в парламентах //Информационные ресурсы России. - 1996. - № 4-5.

 

Название доклада: Единая система операций управления Приморским краем.

Автор: Антонов Иван Эдуардович.

Должность: Председатель комитета информатизации администрации Приморского края.

Ученая степень, звание: нет.

Организация: Администрация Приморского края.

Почтовый адрес: 690049, г.Владивосток, ул.Русская 70, кв.4.

Телефон, факс, e-mail: 22-05-30, 22-17-69, antonov@primorsky.ru.