Концепция закона «Об информационном обеспечении органов
государственной власти Приморского края»
И.Э.Антонов
В настоящее время в Российской
Федерации действует ряд законов, регулирующих отношения в области информатики,
но информационное обеспечение органов государственной власти регулируется в
основном Законом РФ «Об информации, информатизации и защите информации».
Разрабатываемые законыПриморского края должны конкретизировать взаимодействие в регионе
следующих законов РФ:
Первая группа - акты или отдельные нормы в актах, регулирующие отношения,
возникающие при создании информации в процессе научной, научно-технической,
изобретательской, экономической, политической и иной творческой, общественной,
личной деятельности граждан и их объединений, юридических лиц, государства. Это
акты, гарантирующие закрепление права авторства и интеллектуальной
собственности на создаваемую информацию (как на произведение). Акты (или
отдельные нормы в актах), обеспечивающие порядок подготовки и предоставления
достоверной и полной информации через средства массовой информации, при
формировании государственных информационных ресурсов, а также устанавливающие
ответственность за создание и распространение недоброкачественной продукции
информации.
К актам этой группы относятся:
"Патентный закон" (закон), "Об авторском праве и смежных
правах" (закон), "О порядке опубликования и вступления в силу
Федеральных конституционных законов, Федеральных законов, актов палат
Федерального Собрания" (закон), "О средствах массовой
информации" (закон), "Об обязательном экземпляре документов"
(закон), отдельные нормы закона "Об учете и учетной деятельности"
(проект закона).
Вторая группа - акты, создающие правовую базу для формирования и
использования информационных ресурсов.
Основу этой группы актов составляет
базовый Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите
информации". В состав этой группы входят также акты: "О правовой
информации" (проект закона), "О научно-технической информации"
(проект закона), "О персональных данных" (проект закона), "О
библиотечном деле" (закон), "Об архивном фонде РФ и архивах"
(основы законодательства), "Об учете и учетной деятельности" (проект
закона), "О статистической деятельности в Российской Федерации"
(проект закона), "Об информатизации регионального развития" (проект
рекомендательного законодательного акта).
Третья группа - акты, обеспечивающие реализацию права на информацию
физических и юридических лиц.
К ним относятся проект закона:
"О праве на информацию", гарантирующий гражданам получение этой
информации и предоставляющий им права на свободное использование полученной
информации, и проект закона "Об информационном обеспечении экономического
развития и предпринимательской деятельности", решающий проблемы информационного
обеспечения юридических лиц. К этой группе относится также проект закона
"Об информационном обеспечении органов государственной власти".
Четвертая группа - акты по вопросам информационных технологий и средств
их обеспечения.
К ним отнесены акты: "О правовой
охране программ для ЭВМ и баз данных" (закон), "О правовой охране
топологий интегральных микросхем" (закон); "О связи" (закон).
Пятая группа - акты по проблемам информационной безопасности:
"О государственной тайне"
(закон), "О коммерческой тайне" (проект закона), "О служебной
тайне" (проект закона), "О федеральных органах правительственной
связи и информации" (закон);
"Об участии в международном
информационном обмене и контроле экспорта информационной продукции"
(проект закона);
«О банковской тайне" (проект
закона), "О недобросовестной конкуренции" (проект закона), "Об
электронной цифровой подписи" (проект закона).
Необходимость
разработки краевых законов обусловлена следующим.
Действующие федеральные законы и
разработанные концепции федерального уровня:
«О связи»;
«Об информации, информатизации и
защите информации»;
«Об участии в международном
информационном обмене»;
«Концепция формирования и развития
единого информационного пространства России и соответствующих государственных
информационных ресурсов»;
«Концепция формирования и развития
законодательства в сфере информации, информатизации и информационной
безопасности Российской Федерации»;
«Концепция правового обеспечения
информационных процессов и информатизации в России»;
регулируют раздельно сферу связи и
сферу информатики и информатизации и не учитывают особенности регионов.
При этом они недостаточно четко
увязывают многие смежные вопросы в области телекоммуникаций и информатики (в
частности управление деятельностью сферы связи и информатики (ССИ),
вопросы лицензирования и сертификации, основы экономической деятельности,
взаимоотношения предприятий ССИ, органов исполнительной
власти и местного самоуправления, права пользователя ССИ и
др.). В то же время эти две сферы деятельности очень тесно
взаимосвязаны: связь представляет собой транспортную среду
для передачи информации, поэтому вопросы их правового регулирования логично
рассматривать в рамках единого закона.
Федеральные законы не
конкретизируют ряд положений и норм, необходимых для их
реализации на местах. Это относится в первую очередь к вопросам взаимоотношений
региональных органов исполнительной власти с предприятиями -
поставщиками телекоммуникационных услуг, порядка сертификации услуг связи, вопросам тарифной политики, использования земель и других
ресурсов области, проблем развития ССИ, льгот при
использовании информационных ресурс ов на территории края.
В федеральных законах не
разграничены полномочия центра и субъектов Российской Федерации в ряде
вопросов, в частности, по разделению и использованию информационных ресурсов,
порядку создания выделенных каналов связи, координации и
развитию ССИ на территории Приморского края.
В федеральных законах не учтен ряд
региональных особенностей, а также некоторые новые аспекты деятельности в
области ССИ. Например, наличия в крае мощного
интеллектуального потенциала, большого числа академических и отраслевых
институтов, вузов и средних учебных заведений, специализирующихся в области
информатизации.
Правомерность формирования нормативно-правовой
базы информатизации Приморского края определяется статьей 4 закона "О
связи" и статьей 3 закона "Об информации, информатизации и защите
информации", которые констатируют, что отношения в
области связи и информатики, не урегулированные федеральными законами,
регулируются законами и иными правовыми актами субъектов федерации в пределах
их полномочий.
Как
правило, органы государственной власти самостоятельно решают проблемы как
собственного обеспечения, так и обеспечения внешних потребителей информации –
физических и юридических лиц, что приводит не только к
неудовлетворительному информационному
обеспечению деятельности органов государственной власти, но и к не
обоснованному завышению материальных затрат на создание несовместимых
автоматизированных информационных систем и баз данных этих органов.
Отметим,
что в федеральном законодательстве, например, не разграничены полномочия по
разделению и использованию информационных ресурсов, координации и развитию
сферы связи и информатики, не конкретизируются льготы при использовании
информационных ресурсов региона.
Принятие
Закона «Об информационном обеспечении органов государственной власти
Приморского края» позволит создать законодательную базу в области
информационного обеспечения органов государственной власти Приморского края и
эффективного использования имеющихся информационных ресурсов, определить права
и обязанности как органов государственной власти Приморского края, так и
физических и юридических лиц в этой области.
Кроме того, такой закон может стать
основой для законодательного регулирования отношений на уровне органов местного
самоуправления.
Рассмотрим существо и содержание
базовых положений, образующих в целом концепцию Федерального закона "Об
информационном обеспечении органов государственной власти Приморского
края".
1.
Государственное управление – основа информационного
обеспечения органов государственной власти
Информационное обеспечение
предназначено для удовлетворения пользователей в информации, необходимой для
осуществления деятельности органов власти и управления в сферах, определенных
актами законодательства или иными нормативными правовыми актами. Правовой режим
информационного обеспечения определяется системой прав, обязанностей и
ответственности в сфере его создания, использования и сопровождения.
Информационное обеспечение органов
государственной власти - это система концепций, методов и средств,
предназначенных для обеспечения пользователей информацией. Пользователями
информации являются любые субъекты, обращающиеся к средствам информационного
обеспечения за получением необходимой им фактографической, документальной,
аналитической и другой информации и пользующиеся ею. Общепризнанными средствами
информационного обеспечения являются информационные системы различных классов и
видов, средства телерадиокомпаний, массовой информации, включающие в себя, как
правило, информационные ресурсы, организационное, функциональное, программное,
техническое, технологическое, правовое, кадровое и финансовое обеспечение.
Государственное управление реализуется
внутренними и внешними функциями государства через его органы. Как у
Заказчиков, так и у Разработчиков информационного обеспечения наибольшие
методологические трудности возникают при детализации раскрытия существа понятия
"государственное управление" для конкретного органа государственной
власти и определении состава входящих в него процессов и процедур. Объясняется
это и тем, что хотя функции и компетенция конкретных органов государственной
власти определены Конституцией, законами и другими нормативными правовыми
актами, но сформулированы они, как правило, на достаточно общем метаязыке
концептуального уровня. Концепция информационного обеспечения органов
государственной власти основана на идее представления их как развивающихся
операционных систем.
Деятельность органов
государственной власти - это совокупность логически взаимоувязанных массовых
действий - операций, направленных на реализацию возложенных на них функций.
Следовательно, органы государственной власти - это операционные системы,
реализующие класс календарно развивающихся операций, семантика которых
определяется компетенцией соответствующих органов. Операции всегда нацелены на
достижение как стратегических целей государства в целом, так и целей органов
управления более низких уровней. Операции должны быть упорядочены по времени,
последовательности выполнения и составу участников - органов государственной
власти и других юридических и физических лиц. Государственное управление -
процесс выполнения комплекса операций, ориентированных на достижение
государственных целей. Цели описываются в алфавите, отображающем желаемые
состояния государства, отраслей, регионов и др. Именно для реализации операций
государственного управления и необходима соответствующая информация и
поддержание ее в актуальном состоянии. Отсюда следует сделать важный вывод о
том, что эффективность информационного обеспечения органов государственной
власти необходимо определять через показатели качества государственного
управления. В стране созданы и сопровождаются значительные объемы
информационных ресурсов различных видов и классов. Однако созданию
информационного обеспечения и формированию баз данных операций государственного
управления высших звеньев государственной власти, в компетенцию которых входит
генерация стратегических целей (доктрин) государства, выбор обоснованной
политики и курса страны, анализ упреждающих сценариев развития кризисных
ситуаций в обществе и мире, уделяется, на наш взгляд, недостаточное внимание.
Именно разработка этих направлений может дать значительный эффект в реализации
государственной политики в сфере информационного обеспечения органов
государственной власти.
2.
Жизненный цикл информационного обеспечения органов
государственной власти
Сфера правового регулирования
информационного обеспечения органов государственной власти должна охватывать
весь его жизненный цикл - "проектирование - создание - эксплуатация -
замена". Этап замены информационного обеспечения характеризуется
процессами поддержания его в актуальном состоянии. Возможны стратегии замены систем
информационного обеспечения по критерию интегральных эксплуатационных расходов
или по принципу переоценки.
3.
Система прав, обязанностей и ответственности в сфере
информационного обеспечения органов государственной власти
Государственная политика в области
информационного обеспечения должна проводиться по многим взаимоувязанным
направлениям. Прежде всего Правительство РФ и обязано разрабатывать
государственные программы в области информационного обеспечения граждан,
государства, общества.
Должны законодательно закрепляться
ряд прав органов государственной власти в рассматриваемой сфере. Одним из них
является право на формирование программ информационного обеспечения. Программы
формируются на основе выявления и обобщения информационных потребностей пользователей
информации. Программы должны содержать прогнозируемые долгосрочные,
среднесрочные, краткосрочные и оперативные требования к составу, содержанию,
виду, объему, источникам, регламенту и порядку представления информации,
необходимой пользователям.
Для формирования программ
информационного обеспечения и их реализации органы государственной власти
должны иметь право на получение сведений об информационных системах, сетях,
информационных ресурсах и информационных услугах.
Законом должно определяться право деятельности
органов государственной власти по созданию информационного обеспечения,
распространению информации и информационных услуг. Для реализации этого права
они могут создавать системы информационного обеспечения, технологии и средства
их реализации в порядке, определенном Федеральным законом "Об информации,
информатизации и защите информации".
Обязанности органов государственной
власти в законе целесообразно изложить в виде ряда норм, в соответствии с
которыми они обязаны:
формировать
информационные ресурсы в соответствии с их компетенцией;
выдавать
информацию из государственных ресурсов другим государственным органам,
организациям и физическим лицам в установленные сроки и за установленную
стоимость, эффективно использовать национальные информационные ресурсы в
процессе государственного управления;
обеспечивать
сохранность и поддержание государственных информационных ресурсов в актуальном
состоянии;
обеспечивать
сохранение государственной, коммерческой, служебной и личной тайны при формировании
и использовании государственных информационных ресурсов.
В проекте закона устанавливаются
следующие виды ответственности за правонарушения в области информационного
обеспечения:
за
отсутствие полноты и несвоевременность формирования информационных ресурсов в
соответствии с компетенцией органа государственной власти;
за
несвоевременность предоставления или отказ от предоставления государственным
органам информации, другим законно заинтересованным органам государственной
власти, а также организациям и физическим лицам;
за
предоставление органам государственной власти недостоверной и некачественной
информации;
за
нарушение государственной, коммерческой, служебной и личной тайн, за порчу или
утрату документов;
за
сокрытие, умышленное искажение информации об источниках угроз;
за
недостоверность и ложность информации, создаваемой и распространяемой СМИ;
за
нарушение прав интеллектуальной собственности на информацию;
за
отсутствие правил предоставления информации;
за
нарушение правил получения и потребления информации;
за
незаконное получение и использование информации с ограниченным доступом;
за создание
некачественных информационных технологий и средств их обеспечения;
за
нарушение прав и свобод личности, связанных с информацией;
за
незаконное использование персональных данных;
за
компьютерные преступления;
за
нарушение запрета отнесения открытой информации к информации с ограниченным
доступом;
за
нарушение правил лицензирования и сертификации в информационной сфере;
за
нарушение пользованием глобальных информационных сетей и систем, в том числе
сетью Интернет.
Финансирование и экономическое
регулирование деятельности в области информационного обеспечения осуществляются
из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ по статье расходов
"Информатика" ("Информационное обеспечение").
Системы информационного
обеспечения, сети и технологии могут быть объектами собственности физических и
юридических лиц, государства. Права собственности, права авторства на системы
информационного обеспечения, сети и технологии регулируются Федеральным законом
"Об информации, информатизации и защите информации".
В ходе оперативной деятельности
органов государственной власти используются современные электронные системы и
средства для коллективного анализа и обсуждения принимаемых решений. Это
относится, например, к заседаниям палат Федерального Собрания РФ с
использованием средств отображения результатов голосования. Поэтому в закон
целесообразно включить следующие нормы:
информация,
предоставляемая пользователям в режимах их коллективного и индивидуального
информирования с применением ситуационных центров, ситуационных комнат, средств
отображения и оперативной передачи данных (видеоконференций, экранов, табло,
средств проведения селекторных совещаний), подлежит обязательному электронному
протоколированию и документированию;
информационное
обеспечение оперативной деятельности органов государственной власти с
использованием электронных систем для перевода с одного языка на другой должно лицензироваться
в соответствии с законодательством РФ;
для
обеспечения требуемой оперативности и достоверности приема, передачи и
представления информации пользователям в системах информационного обеспечения
органов государственной власти применяются электронная цифровая подпись,
электронное визирование документов.
1.
Правовой режим информационно-аналитической и
документационной деятельности
Необходимо более четко определить
правовой и научно-организационный статус многочисленных появившихся в последнее
время различных государственных и коммерческих структур (агентств, центров,
институтов управления и т.д.), занятых проведением информационно-аналитических
работ. Требуется разработка критериев количественной оценки качества, стоимости
и полезности оказываемых ими услуг и конкретных результатов работ, в том числе
прав, обязанностей и ответственности за полноту, достоверность,
непротиворечивость и оперативность предлагаемых рекомендаций и вариантов
решений. В Закон целесообразно включить следующие нормы:
Ответственность за своевременность
подготовки, полноту, достоверность, непротиворечивость и сопоставимость
информационных данных, полученных по результатам информационно-аналитических
исследований, несут юридические и физические лица, подготовившие эти данные и
материалы.
Проведение
информационно-аналитических исследований не должно вести к нарушению
государственной, коммерческой, служебной и личной тайн.
Информационно-аналитические
исследования, проводимые юридическими и физическими лицами по заказам органов
государственной власти, оформляются между ними договором.
Информационно-аналитические
исследования, проводимые по заказам органов государственной власти иностранными
гражданами и организациями на территории РФ, не должны противоречить
законодательству РФ.
Для проведения
информационно-аналитических исследований используются все виды государственных
и негосударственных информационных ресурсов и систем информационного
обеспечения.
Негосударственные информационные
ресурсы и системы информационного обеспечения используются органами
государственной власти по договорам между ними и владельцами соответствующих
информационных ресурсов и систем.
Результаты
информационно-аналитических исследований, проведенных юридическими и
физическими лицами, оформляются в виде документированной информации и относятся
к государственным информационным ресурсам.
Информационные ресурсы, являющиеся
результатами информационно-аналитических исследований, подлежат учету и защите
в составе государственного имущества.
Представление пользователям информации
должно обеспечиваться в трех режимах: регламентном; по запросам;
незамедлительно.
По регламенту пользователям
представляется информация в соответствии с заявленной ими периодичностью
представления данных.
По запросам пользователям
представляется информация в соответствии с содержанием запросов на выдачу
требуемой информации.
Незамедлительно представляется
информация, требующая принятия пользователями оперативных решений.
Очередность обеспечения
пользователей информацией определяется системой приоритетов, задаваемой
органами государственной власти.
Документационная деятельность (документооборот) органов государственной власти должна охватывать полный жизненный цикл нормативных правовых актов, обеспечивая необходимой информацией текущее и перспективное планирование нормотворческих работ, внесение проектов нормативных правовых актов, разработку проектов нормативных правовых актов в требуемые сроки, согласование, экспертизу, визирование, принятие, подписание, вступление в силу, официальное опубликование, государственную регистрацию, контроль исполнения.
Организация документооборота с
применением систем информационного обеспечения должна охватывать следующие
комплексные функции:
прием, учет
и организацию исполнения входящих документов ("Прием документов");
подготовку,
оформление, согласование и рассылку документов ("Исполнение
документов");
подготовку,
оформление, согласование, выпуск, рассылку и опубликование решений
("Выпуск решений");
контроль
подготовки, прохождения и исполнения документов, поручений и решений
("Контроль");
архивное
хранение документов и решений ("Архив");
справочно-информационную
поддержку подготовки и исполнения решений и документов ("Справка").
Обеспечение полноты жизненного цикла
документооборота должно обеспечиваться функциональными блоками операций: прием,
исполнение, подготовка текстов, визирование, контроль документов, контроль
решений, выпуск, рассылка, опубликование, архив, справка.
2.
Создание и сопровождение систем информационного
обеспечения органов государственной власти
Системы информационного обеспечения
органов государственной власти разделяются на следующие виды:
федеральные
системы информационного обеспечения;
системы
информационного обеспечения, находящиеся в совместном ведении РФ и субъектов РФ
(далее - системы совместного ведения);
системы
информационного обеспечения субъектов РФ;
негосударственные
системы информационного обеспечения, используемые в интересах представления
информационных услуг органам государственной власти.
Системы информационного обеспечения
федеральных органов государственной власти создаются по решению федеральных
органов государственной власти. Системы информационного обеспечения совместного
ведения создаются по решению федеральных органов власти и органов власти
субъектов РФ. Системы информационного обеспечения субъектов РФ создаются по
решению органов власти субъектов РФ.
Негосударственные системы
информационного обеспечения создаются по решению юридических и физических лиц.
Создание и сопровождение систем
информационного обеспечения органов государственной власти осуществляются
государственными и негосударственными организациями, юридическими и физическими
лицами, уполномоченными на ведение этого вида экономической деятельности в
области информатизации. Создание и сопровождение федеральных систем
информационного обеспечения и систем совместного ведения финансируется из
средств Федерального бюджета по статье расходов "Информатика"
("Информационное обеспечение"). Создание и сопровождение систем
информационного обеспечения субъектов РФ финансируется из средств бюджетов
субъектов РФ. Создание и сопровождение негосударственных систем информационного
обеспечения осуществляется юридическими и физическими лицами, владеющими
негосударственной формой собственности.
3.
Структура проекта Закона «Об информационном
обеспечении органов государственной власти Приморского края»
Проект Закона «Об информационном
обеспечении органов государственной власти Приморского края» подготовлен в
соответствии с программой «Комплексное развитие информационных ресурсов и
информатизации в Приморском крае в 1997 –2000 г.г.» и регулирует отношения по
формированию и использованию информационных ресурсов на территории Приморского
края, созданию и использованию информационных технологий и средств их
обеспечения, защите информации и прав субъектов, участвующих в информационных
процессах.
Закон
состоит из трех глав и четырнадцати статей.
В первой главе – «Общие положения» (статьи 1-3) -
рассмотрены: 1 - сфера действия Закона, 2 - основные понятия, используемые в
Законе и 3 - принципы информационного обеспечения органов государственной
власти Приморского края.
Во второй главе – «Государственные информационные ресурсы
Приморского края» (Статьи 4-9) – определяются: 4 - основные принципы формирования
государственных информационных ресурсов Приморского края, 5 - основы правового
режима государственных информационных ресурсов Приморского края, 6 - категории
доступа к государственным информационным ресурсам Приморского края, 7 -
принципы документирования, 8 - принципы обязательного представления
документированной информации для формирования
государственных информационных ресурсов Приморского края, 9 - порядок
создания специально уполномоченных органов информационного обеспечения органов
государственной власти Приморского края.
В третьей главе – «Общие требования к информационному
обеспечению органов государственной власти Приморского края» (статьи 10-13)
– устанавливаются правила: 10 - информационного обеспечения Думы Приморского
края, 11 - органов исполнительной власти Приморского края, 12 - обеспечения
информацией, полученной на основе государственной отчетности и 13 - сохранности
информационных ресурсов и систем информационного обеспечения органов
государственной власти Приморского края.
Статья 14 устанавливает порядок
вступления представленного Закона в силу.
Литература:
1. Антонов
И.Э. Концепция формирования региональной нормативно-правовой базы
информатизации Приморского края.//ВОСТОК РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ И ОПЫТ
ПРЕОБРАЗОВАНИЙ. Выпуск 1. Материалы межрегиональной научно-практической
конференции. - Хабаровск: ДВАГС 2000. – 148 с.
2. Антонов
И.Э. Формирования региональной нормативно-правовой базы информатизации
Приморского края.//МИРОВЫЕ ИНФОРМАЦИОННЫЕ РЕСУРСЫ: НОВЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ МИНИМИЗАЦИИ
РИСКОВ. Материалы IV
международной научно-практической конференции. - Владивосток: ВФ РТА, 2000. –
220 с.
3. Орлов Е.И.
Концепция федерального закона «Об информационном обеспечении органов
государственной власти Российской Федерации».//Информационные ресурсы России. –
1999. - №2.
4. Информационное
обеспечение государственного управления / Авт.: Никитов В.А., Орлов Е.И.,
Старовойтов А.В., Савин Г.И.; Под ред. Ю.В.Гуляева – М.: Славянский диалог,
2000. – 415 с.
Название доклада: Концепция
закона «Об информационном обеспечении органов государственной власти
Приморского края».
Автор: Антонов Иван Эдуардович.
Должность: Председатель комитета
информатизации администрации Приморского края.
Ученая степень, звание: нет.
Организация: Администрация
Приморского края.
Почтовый адрес: 690049,
г.Владивосток, ул.Русская 70, кв.4.
Телефон, факс, e-mail: 22-05-30,
22-17-69, antonov@primorsky.ru.